Archive

Posts Tagged ‘vreemdelingenbewaring’

Strafbaarstelling illegaliteit werkt uitbuiting in de hand

September 22nd, 2011 Comments off

De detentieboot

“De regering voert een immigratie- en integratiebeleid dat erop gericht is de onderlinge betrokkenheid in de samenleving te versterken. Dat houdt in dat van migranten wordt verwacht dat zij in hun eigen levensonderhoud voorzien en dat zij zich rekenschap geven van de wetten van ons land en de waarden die ons binden.” Zo luidden de woorden in de troonrede afgelopen dinsdag. De woorden in het regeerakkoord logen er ook al niet om: “Illegaliteit in de zin van een onrechtmatig verblijf van vreemdelingen in Nederland, vormt een belangrijk probleem. Deze illegaliteit gaat vaak gepaard met diverse vormen van overlast en criminaliteit, waaronder mensensmokkel, en met een verblijf in mensonterende omstandigheden. Dit tast ook het draagvlak voor het asiel- en migratiebeleid aan en heeft een negatief effect op het integratieproces.”

Het kabinet zet zijn woorden kracht bij en maakt illegaal verblijf in Nederland strafbaar. Dat betekent dat vreemdelingen die Nederland onrechtmatig binnen zijn gekomen of na afloop van hun rechtmatig verblijf Nederland niet (tijdig) hebben verlaten, voortaan strafbaar zullen zijn. Als overtreding staat daar een strafbedreiging op van maximaal vier maanden of een boete van maximaal 3800,- euro. Niet alleen illegaal verblijf wordt strafbaar maar ook zal het mogelijk worden om iemand een inreisverbod te geven waardoor het vijf jaar niet meer mogelijk zal zijn om legaal verblijf te krijgen. Kortom, ‘eens illegaal, altijd illegaal’. En ben je illegaal dan kun je in vreemdelingenbewaring worden vastgezet, ter fine van uitzetting, zoals dat heet.

Natuurlijk, zo stellen voorstanders van deze maatregel, is deze vooral gericht op criminele en overlastgevende personen met de bedoeling deze zo snel mogelijk het land uit te zetten. Ferme taal waar je het bijna wel eens mee zou moeten zijn.

Er is geen strafrechtelijke veroordeling meer nodig om iemand tot ongewenst vreemdeling te verklaren en de toegang te weigeren. Evenmin is een veroordeling ofwel rechterlijke tussenkomst nodig om mensen vast te zetten. Of de maatregel rechtmatig is – niet in strijd met de Terugkeerrichtijn – zal later in door de Europese Commissie en het EU-Hof van Justitie worden  Beslist. Dat neem niet weg dat de maatregel vergaande gevolgen zal hebben voor kwetsbare groepen zoals slachtoffers van mensenhandel. Er is een grote groep illegaal in ons land verblijvende mannen en vrouwen die werken in de prostitutie onder omstandigheden die allesbehalve menswaardig zijn. Juist die illegale status geeft mensenhandelaren (de uitbuitende pooiers) een extra dwangmiddel in handen. Vrouwen en mannen afkomstig uit landen waar de politie ronduit onbetrouwbaar is, zoals landen in West Afrika, Guinee Nigeria hebben mede daardoor niet of zelden de moed om naar de politie te stappen. Met deze maatregelen wordt deze angst reeel. Illegaal verblijf betekent dat hen een fikse boete of gevangenisstraf boven het hoofd hangt en ze bovendien Nederland vijf jaar lang niet meer in mogen. En dat is dan afgezien van de boete die zij ook kunnen krijgen wanneer ze zich niet hebben laten registeren in het kader van de waarschijnlijk nog dit jaar door de eerste kamer aan te nemen Prostitutiewet. Read more…

Mensenhandel en (on)rechtmatigheid van vreemdelingenbewaring

February 16th, 2009 Comments off

Pdf versie

Op 13 januari 2009 heeft BLinN (Bonded Labour in Nederland) het rapport ‘Uitgebuit en in de bak‘ uitgebracht. BLinN heeft gedurende dit twee jaar durende onderzoek 112 slachtoffers van mensenhandel aangetroffen in vreemdelingenbewaring! Het overgrote deel (88) van deze slachtoffers is vrouw en uitgebuit in de prostitutie.

Omdat zij op ernstige wijze in hun lichamelijke en geestelijke integriteit en vrijheid zijn aangetast, is het in bewaring nemen van deze slachtoffers zeer onwenselijk. De vraag is of de maatregel van bewaring rechtmatig is met de inwerkingtreding van het Verdrag van de Raad van Europa wanneer sprake is van een (vermoedelijk) slachtoffer van mensenhandel.

Vreemdelingenbewaring

Vreemdelingenbewaring is geen straf maar een maatregel gericht op het uitzetten van illegaal in ons land verblijvende vreemdelingen in het belang van de openbare orde (artikel 59 Vreemdelingenwet 2000). Wanneer een vreemdeling illegaal in Nederland verblijft, en daarmee kan worden uitgezet, dient nog een belangenafweging plaats te vinden tussen het openbare orde belang en het belang van de vreemdeling.

De openbare orde is in het geding, heel algemeen gesteld, indien de uitzetting bemoeilijkt zou worden wanneer de bewaringsmaatregel niet plaatsvindt, bijvoorbeeld als een vreemdeling zich aan uitzetting zou kunnen onttrekken. Dat risico wordt aangenomen wanneer een vreemdeling bij aanhouding niet beschikt over geldige identiteitspapieren, geen vaste woon- of verblijfplaats heeft, zich niet heeft gemeld bij de korpschef of niet beschikt over voldoende middelen van bestaan.

Evengoed geldt dat in dergelijke gevallen niet zonder meer tot bewaring kan worden overgegaan. Zo dient de maatregel noodzakelijk en proportioneel te zijn en niet door een ander en lichter middel, zoals een meldingsplicht, vervangen te kunnen worden.

In het licht van het restrictieve toelatingsbeleid delft het belang van de vreemdeling – ook wanneer dat een vermoedelijk slachtoffer van mensenhandel is – al snel het onderspit voor het openbare orde belang. Dat wordt nog eens versterkt doordat de Raad van State deze ruimte in het beleid bevestigd heeft.

Raad van State

In zijn uitspraak van 30 juni 2006 (nr. 200604036/1, JV, 31 08 2006 m.nt. A. van Kalmthout) oordeelt de Raad van State dat een persoon, hoewel aangetroffen in het kader van een onderzoek naar mensenhandel en mensensmokkel , rechtmatig in bewaring gesteld kan worden, alvorens het vermoedelijke slachtoffer de B9-regeling aan te bieden (r.o. 2.1.1.) .

Van Kalmthout voert in zijn noot bij de uitspraak diverse argumenten aan tegen dit oordeel van de Raad. Zo meent hij, en hij niet alleen, dat de uitspraak strijdig is met de B9-regeling en de Aanwijzing mensenhandel van de procureurs-generaal.

Op grond van de Aanwijzing dient bij het geringste vermoeden een slachtoffer op de mogelijkheid van het doen van aangifte te worden gewezen en krijgt zij drie maanden bedenktijd aangeboden voordat zij dient te beslissen of zij al dan niet haar medewerking wil verlenen aan opsporing en vervolging. Door het aanbieden van de bedenktijd verkrijgt een slachtoffer een verblijfsrecht waarmee het illegaal verblijf als grond aan de bewaring ontvalt. Gezien de uitspraak van de Raad laat het beleid echter ruimte om de B-9 eerst dan aan te bieden wanneer al tot de maatregel van vreemdelingenbewaring is overgegaan.

Het aanbieden van de B9-regeling na toepassing van de maatregel kan echter ten koste gaan van een succesvolle strafrechtpleging. Het plaatsen van een slachtoffer in bewaring zal niet bijdragen aan het opbouwen van het voor een efficiënte strafvervolging broodnodige vertrouwen bij het slachtoffer. Een slachtoffer heeft dit vertouwen nodig om te willen en kunnen verklaren, te getuigen of anderszins medewerking te verlenen.

In het algemeen is een bewaringsmaatregel al bijzonder zwaar. Dit geldt te meer voor slachtoffers van een zwaar misdrijf als mensenhandel. Voor (zwaar) getraumatiseerde slachtoffers zal het traumaversterkend werken om nogmaals van hun vrijheid beroofd te worden. Dat klemt te meer wanneer die vrijheidsberoving plaatsvindt door autoriteiten van wie zij juist bescherming verwachten en van wie die bescherming ook verwacht mag worden. Het toch al aangetaste vertrouwen en de benodigde medewerking, bewust of onbewust, van slachtoffers wordt daarmee verder aangetast. Vreemdelingenbewaring faciliteert daarmee niet een adequate opsporing en vervolging van mensenhandel, terwijl dat juist in al zijn facetten het brede begrip van de openbare orde raakt. Tussen het openbare orde belang van uitzetting en van strafrechtpleging ontstaat daarmee een ongewenst spanningsveld.

Artikel 10 Verdrag

Op 1 februari 2008 is het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel in werking getreden. Aan de door Van Kalmthout bij de uitspraak van de Raad aangedragen argumenten kan het belangrijke artikel 10 van het Verdrag toegevoegd worden. Nederland heeft weliswaar het Verdrag nog niet geratificeerd, maar heeft zich door ondertekening volkenrechtelijk verbonden reeds nu in de geest van het Verdrag te handelen.

Identificatieprocedure

Op grond van artikel 10 mag een persoon van wie een redelijk vermoeden bestaat dat deze slachtoffer is van mensenhandel, niet worden uitgezet zolang de identificatieprocedure om vast te stellen dat deze ook werkelijk slachtoffer is, niet is afgerond. Een dergelijke identificatieprocedure is niet eenvoudig en neemt veel tijd in beslag (Explanatory Report bij het Verdrag, nr. 131).

Artikel 10 lid 2 Verdrag:

Elke Partij neemt de wetgevende en andere maatregelen die nodig kunnen zijn om slachtoffers te identificeren, wanneer van toepassing in samenwerking met andere Partijen en relevante hulporganisaties. Elke Partij waarborgt dat, indien de bevoegde autoriteiten redelijke gronden hebben om aan te nemen dat een persoon het slachtoffer is geweest van mensenhandel, deze persoon niet van haar grondgebied zal worden verwijderd voordat de identificatieprocedure om vast te stellen of iemand het slachtoffer is geworden van een strafbaar feit als omschreven in artikel 18 van dit Verdrag, door de bevoegde autoriteiten is afgerond en waarborgt tevens dat deze persoon de hulp ontvangt als omschreven in artikel 12, eerste en tweede lid.

Zolang de identificatieprocedure niet is afgerond, ontbreekt het aan het voor de rechtmatigheid van vreemdelingenbewaring vereiste zicht op uitzetting. Artikel 10 dient niet in de eerste plaats betrokken te worden in de door de Raad van State toegepaste belangenafweging, maar raakt direct de grondslag van vreemdelingenbewaring. In het licht van artikel 10 mag dan niet worden uitgezet. Daarmee ontbreekt het zicht op uitzetting, en derhalve de grondslag voor vreemdelingenbewaring.

Aan een belangenafweging, laat staan de daarop volgende conclusie tot vreemdelingenbewaring, zou dus niet toegekomen mogen worden. Een tijdelijk verblijfsrecht voor de duur van de identieficatieprocedure lijkt dan een logische stap. Het plaatsen van een vermoedelijk slachtoffer van mensenhandel in vreemdelingenbewaring kan nadrukkelijk niet als onderdeel van of als een positieve bijdrage aan de identificatieprocedure worden aangemerkt.

Redelijk vermoeden

Als toch aan een belangenafweging zou worden toegekomen, zoals door de Raad toegepast, dan zijn de daarbij toegepaste criteria inherent nadelig voor slachtoffers van mensenhandel. Slachtoffers beschikken meestal niet over een geldig identiteitsbewijs, eenvoudig omdat hen dat is afgenomen door hun handelaars. Zij zullen vaak evenmin een vaste woon- of verblijfplaats hebben, in ieder geval niet één waar zij naar terug kunnen, willen zij uit handen van hun handelaars blijven. Deze handelaars zullen ook vaak hun middelen van bestaan hebben afgenomen.

Juist als deze criteria vervuld worden zal de afweging tussen openbare orde belang en het belang van een slachtoffer niet in bewaring te worden gesteld, ten nadele van het slachtoffer uitvallen. Dat is paradoxaal: het zijn namelijk ook juist deze criteria die in de signalenlijst van de Aanwijzing mensenhandel zijn opgenomen en aan de basis liggen van een vermoeden van slachtofferschap.

Eén manier om te voorkomen dat de thans toegepaste criteria ten onrechte ten nadele van (vermoedelijke) slachtoffers uitvallen, en de paradox te doorbreken, is om vroegtijdig het vermoedelijk slachtofferschap te herkennen en daarna te erkennen. En dat is geen eenvoudige en snelle weg. Het Verdrag heeft dit onderkend: staten hebben op grond van artikel 10 de plicht te zorgen dat hun bevoegde autoriteiten beschikken over personen die opgeleid en gekwalificeerd zijn op onder andere het gebied van het identificeren en helpen van slachtoffers van mensenhandel.

Artikel 10 lid 1 Verdrag:

Elke Partij verzekert dat haar bevoegde autoriteiten beschikken over personen die opgeleid en gekwalificeerd zijn op het gebied van het voorkomen en bestrijden van mensenhandel en het identificeren en helpen van slachtoffers, met inbegrip van kinderen, en waarborgt dat de verschillende autoriteiten met elkaar en met relevante hulporganisaties samenwerken, zodat slachtoffers kunnen worden geïdentificeerd in een procedure waarbij op passende wijze rekening wordt gehouden met de bijzondere situatie waarin vrouwen en kinderen die slachtoffer zijn, verkeren en, in de daarvoor in aanmerking komende gevallen, verblijfsvergunningen kunnen worden afgegeven krachtens de voorwaarden als vervat in artikel 14 van dit Verdrag.

Het rapport van BLinN heeft een zeer groot aantal slachtoffers van mensenhandel aangetroffen in vreemdelingenbewaring. Juist om te voorkomen dat deze slachtoffers ten onrechte in vreemdelingenbewaring terecht komen, dient het bevoegd personeel beter getraind te worden in het signaleren van slachtoffers van mensenhandel. Signalering dient vooreerst plaats te vinden door de autoriteiten voordat slachtoffers in vreemdelingenbewaring terecht komen.

Voor het geval niet in een vervroegd stadium het slachtofferschap gesignaleerd wordt, zou ook het personeel van vreemdelingenbewaring beter opgeleid dienen te worden om slachtoffers die ten onrechte in bewaring zijn genomen te identificeren. In beide, samenhangende gevallen, vraagt dit om vergaande maatregelen bij politie een justitie en beleidsaanpassingen zodat de identificatieprocedure met voldoende waarborgen omkleed wordt.

Het Verdrag stelt dat identificatie door bevoegde autoriteiten, waar relevant, in samenwerking met andere organisaties dient plaats te vinden. Slachtofferidentificatie kan niet alleen afhankelijk zijn van signalen van politie en justitie. Daar is zowel het misdrijf als de slachtofferproblematiek te complex voor. Niet alleen de rol van NGO’s dient hier duidelijk verankerd te worden, maar ook kan gedacht worden aan het inschakelen van forensisch medisch deskundigen ten behoeve van het identificatieproces.

Conclusie

In de Memorie van toelichting bij (de goedkeuring) het Verdrag wordt met geen woord gerept over het uitzettingsverbod zolang de identificatieprocedure niet is afgerond (zie Kamerstukken II 2007-2008, 31 429 (R 1855), nr. 3). Wel wordt gesproken over het werken met bovengenoemde signalenlijst. Het gebruik van zo’n lijst lijkt echter niet afdoende om te voorkomen dat vermoedelijke slachtoffers in bewaring terecht komen.

Juridische inbedding van een duidelijke en tijdige identificatieprocedure en de inzet van daartoe opgeleid personeel, zouden een belangrijke en noodzakelijke stap zijn in het verdragconform maken van het Nederlandse beleid en de rechtmatige bescherming van slachtoffers. Beleidsruimte laten voor toepassing van vreemdelingenbewaring op vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel of slachtoffers van wie men had kunnen vermoeden dat zij slachtoffer zijn, is dat niet.